Ogląd i ocena środowiska zawodów prawniczych

Panuje opinia[1], że przedstawiciele tzw. wolnych zawodów prawniczych[2], jak również
samorządy tychże zawodów funkcjonują źle. Ż. Semprich[3] wskazuje, że korporacje chronią
swych członków, nie chcą albo nie potrafią ujawniać i eliminować nieprawidłowości w
środowisku. Rozwiązanie tego problemu znaleźli przedstawiciele mediów, którzy –
„przejmując funkcję demaskatorską, coraz częściej donoszą o występkach osób
wykonujących nawet najbardziej szacowne profesje” [4]. Jednocześnie, w ocenie Ż. Semprich [5],
„media stały się nowym forum piętnowania tychże występków – zastępując w tym
profesjonalne środowisko”.
Zawody prawnicze to zbiór wieloelementowy (elementami zbioru są pojedyncze
osoby – m.in. sędziowie, prokuratorzy, adwokaci, radcowie prawni, notariusze i komornicy).
W zbiorze tym zdarzają się wypadki zachowań negatywnych, ale zasadniczą jego część
tworzą osoby o wysokich kwalifikacjach moralnych, etycznych i merytorycznych (które to
surowe wymogi nałożone są na przedstawicieli ww. profesji ustawami). Media wzięły na
siebie obowiązek ujawniania nieprawidłowości zachodzących w tymże zbiorze. Czy jednak
media czują się w obowiązku informować o przykładach zaangażowania w pracę,
poświęceniu, profesjonalizmie, walorach etycznych i moralnych przedstawicieli pozostałej,
większej części zbioru? Odpowiedź brzmi – nie. Nie, bo zainteresowanie budzą przede
wszystkim tematy bulwersujące, wywołujące silne emocje. A jakie emocje może wywoływać
informacja o prawniku, który w życiu prywatnym nie wywołał żadnego skandalu ani sensacji,
a swe zawodowe obowiązki zawsze wykonywał sumiennie?
W mediach (tych ogólnie dostępnych – mowa tu bowiem nie o jest o opracowaniach
branżowych, fachowych) wykreowany został więc negatywny wizerunek prawnika.
Najczęściej o tej grupie zawodowej mówi się w kontekście nagannych zachowań, naruszeń,
wypaczeń. Taki obraz powoduje, że gotowi jesteśmy uwierzyć, że tylko takie zachowania
cechują przedstawicieli tych środowisk.
Wychodzi tu na jaw pewien paradoks. Polega on na tym, że im częściej ujawniane są
wypadki zachowań nieetycznych i nadużyć, których dopuszczają się przedstawiciele
zawodów prawniczych, im częściej zjawiska takie są piętnowane – tym generalna ocena tych
środowisk jest gorsza. Nie zakłada się bowiem, że istnieje jakiś górny pułap zachowań
nagannych, poza którym istnieje już tylko zbiór przedstawicieli postępujących zgodnie z
zasadami etyki zawodowej. Nie zakłada się też, że ujawnianie naruszeń zachodzących w tych
środowiskach stoi w oczywistej sprzeczności z tezą, że środowiska prawnicze chronią swych
członków i nie pozwalają na eliminowanie nieprawidłowości. Zakłada się natomiast, że im
więcej zjawisk wykrytych, im więcej zachowań napiętnowanych, tym więcej jeszcze
pozostaje do wykrycia i napiętnowania.
Negatywne nastawienie do przedstawicieli zawodów prawniczych podtrzymuje
również Minister Sprawiedliwości, wskazując, że „korporacje zrzeszające tzw. wolne zawody
udowodniły ponad wszelką wątpliwość, iż nie dorosły do sprawowania obiektywnego,
rzetelnego, bezstronnego sądownictwa dyscyplinarnego. Wykorzystują je jako instrument
korporacyjnej solidarności służący zagwarantowaniu bezkarności działań i postaw
sprzecznych z interesem wymiaru sprawiedliwości i szerzej – interesem publicznym” [6].
Receptą na tę zdiagnozowaną przez media, społeczeństwo i ministra chorobę o
pogarszającej się kondycji moralnej przedstawicieli zawodów prawniczych ma być ustawa o
postępowaniu dyscyplinarnym wobec osób wykonujących niektóre zawody prawnicze7. W
uzasadnieniu do projektu znów pojawiają się bardzo ostre sformułowania pod adresem
przedstawicieli wolnych zawodów prawniczych, jak choćby to: „celem proponowanych
zmian jest ujednolicenie zasad postępowania dyscyplinarnego wobec osób wykonujących
niektóre zawody prawnicze, a także wprowadzenie rozwiązań dających gwarancję, że
zachowanie naruszające normy danego zawodu, jako sprzeczne z etyką zawodową, zostanie
odpowiednio do stopnia zawinienia napiętnowane, niezależnie od interesu członka danej
korporacji zawodowej” [8]. Jednocześnie w uzasadnieniu projektu czytamy, że ustawa o
jednolitym postępowaniu dyscyplinarnym jest częścią rządowego projektu wymiaru
sprawiedliwości, obejmującego m.in. reformę zawodów prawniczych.
Reasumując, mamy więc sytuację, w której odczuwa się społeczne i polityczne
przekonanie, że dotychczasowe organy powołane do sprawowania sądownictwa
dyscyplinarnego zajmują się ochroną sprawców czynów powodujących odpowiedzialność
dyscyplinarną, oraz że działania sprzeczne z zasadami wykonywania poszczególnych
zawodów/funkcji, a także działania sprzeczne z zasadami etyki zawodowej pozostają
bezkarne.

Mity a rzeczywistość i prawo

Postawiony problem negatywnego postrzegania środowisk prawniczych i wiara w
stworzenie regulacji, która definitywnie wyeliminuje wszystkie nieprawidłowości, jest
zagadnieniem nienowym. W 1995 roku na łamach „Państwa i Prawa” [9] ukazał się artykuł
traktujący, szeroko rzecz ujmując, o mitach dotyczących stanowienia i stosowania prawa, które
to mity powstają tak w kręgu władzy ustawodawczej i wykonawczej, jak i wśród
społeczeństwa. Opracowanie to nic nie straciło na aktualności (rzecz dotyczy przecież mitów –
a więc kwestii ponadczasowych), zaś podniesione w nim tezy można z powodzeniem odnieść
do aktualnej sytuacji, w jakiej postawiono przedstawicieli zawodów prawniczych. Odstęp
czasowy pomiędzy opublikowaniem wzmiankowanego artykułu a aktualnymi propozycjami
reformy zawodów prawniczych jest tak duży, że pozwala uwolnić się od posądzenia o
koniunkturalizm.
J. Jabłońska-Bonca [10] podnosi więc przede wszystkim, że na kształt opinii publicznej
wpływa nie tylko wiedza o faktach, ale i mity, stereotypy, symbole, przesądy, uprzedzenia itp.
Szczególną rolę odgrywa obecnie tzw. mit współczesny, bez fabuły, ale za to z czytelnie
zarysowaną funkcją [11]. Mit ten ma za zadanie uczynić określone zjawiska czytelniejszymi,
bardziej zrozumiałymi. Mit stwarza obraz fragmentu (tylko fragmentu!) rzeczywistości. Tak
utworzony fragmentaryczny obraz staje się filtrem nieprzepuszczającym do odbiorcy danych
sprzecznych z mitem. Kto zadowoli się mitem, uzyska stały, jasny obraz zjawiska – nie ma
pytań, wątpliwości i niepewności, wie co jest prawdą, a co fałszem.
Autorka artykułu stawia również pytanie – w jakim stopniu politycy sami ulegają
mitom i stereotypom? Oraz czy przypadkiem nie jest tak, że politycy mity takie świadomie
kreują i podsycają, tak by miały one wpływ na masową wyobraźnię.
J. Jabłońska-Bonca zwraca uwagę także na kwestię archetypowego mitu opartego na
wierze w możliwość ustalenia prawa, które będzie urzeczywistnieniem wartości ostatecznych
i odrzuceniem patologii, a także na zagadnienie mitu automatyzmu – którego przejawem jest
erupcja optymistycznych projektów legislacyjnych, mających za zadanie radykalnie i szybko
przekształcić poszczególne elementy starej rzeczywistości. Zarówno mit archetypowy, jak i
mit automatyzmu należy jednak traktować jako utopijne i iluzyjne.
J. Jabłońska-Bonca przywołuje również stanowisko D. Hume’a, który twierdził, że
byłoby dobrze, gdyby w prawie udało się wyeliminować błędy przeszłości, a nie sięgać do
ideału, bo sięganie do ideału jest złudzeniem niebezpiecznym dla prawodawstwa. Idea
Hume’a, jak podkreśla autorka, ciągle jednak nie znajduje dostatecznego zrozumienia u
reformatorów.
Na podstawie szkicowo tu zarysowanego problemu negatywnego postrzegania
przedstawicieli zawodów prawniczych oraz problemu – czy taki ogląd tej grupy nie bierze się
stąd, że tak społeczeństwo, jak i politycy kierują się w swych opiniach mitami, i że również
jako mit należy traktować pomysł, zgodnie z którym wprowadzenie nowej ustawy o
jednolitym postępowaniu dyscyplinarnym „uleczy” środowisko prawnicze – można
wyprowadzić następujące założenie:
„Słuszne jest doskonalenie istniejącego już sądownictwa dyscyplinarnego i
ujednolicanie postępowań dyscyplinarnych sędziów, prokuratorów, adwokatów, radców
prawnych, notariuszy i komorników – z tym jednak zastrzeżeniem, że niecelowe jest
stworzenie jednego sądu dyscyplinarnego działającego przy sądzie powszechnym. A zatem –
jako słuszne należy uznać pozostawienie sądownictwa dyscyplinarnego w gestii samorządów
poszczególnych korporacji. Poprzeć wypada zatem wystawioną przez środowiska prawnicze
krytyczną ocenę projektowanych zmian. Wdrażanie zmian poprzedzić należy baczną analizą
dorobku naukowego teoretyków i praktyków tego przedmiotu – bowiem w literaturze
wskazywano wielokrotnie, jakie zapisy poszczególnych systemów dyscyplinarnych
nastręczają trudności interpretacyjnych, gdzie istnieją luki i jakie są postulaty de lege lata”.

Poglądy na zagadnienia związane z sądownictwem dyscyplinarnym
sprzed opublikowania projektu ustawy o postępowaniu dyscyplinarnym
wobec osób wykonujących niektóre zawody prawnicze

Dominującym dotychczas poglądem w literaturze jest pogląd, że sądownictwo
dyscyplinarne stanowi jeden z zasadniczych elementów, a być może nawet fundament
działania samorządów zawodów prawniczych i jako taki winno w gestii tychże samorządów
pozostawać. Stanowisko takie ukształtowało się w toku wieloletniej praktyki i znalazło
odzwierciedlenie w wielu publikacjach, które ukazały się na długo przed proponowanymi dziś
zmianami.
I tak np. A. Wasilewski [12]  stanowczo sprzeciwił się ujednolicaniu sądownictwa
dyscyplinarnego i podkreślił, że instytucja taka jest przejawem określonej autonomii
członków korporacji zawodowych: „odpowiedzialność dyscyplinarna, która wykształciła się i
funkcjonuje jako szczególny instrument prawny dyscyplinowania i samokontroli (...) nie
może i nie powinna być poddawana jakiejś zuniformizowanej regulacji ustawowej ani w
odniesieniu do materialnoprawnych, ani też formalnoprawnych (...) podstaw tej
odpowiedzialności”. Jednocześnie A. Wasilewski wskazał, że pogląd ten nie przeczy
konieczności takiego kształtowania zasad i trybu odpowiedzialności dyscyplinarnej, jaki jest
niezbędny do skutecznej obrony doniosłego w danym wypadku interesu publicznego. A.
Wasilewski przyjął również, że należy stosować takie środki dyscyplinujące, które zapewnią
przestrzeganie stosownych zasad postępowania i systemu wartości.
P. Przybysz [13] podniósł, że powinność sprawowania pieczy przez samorządy zawodowe
nad należytym wykonywaniem zawodu – wypływająca z art. 17 Konstytucji [14] – manifestuje się
przede wszystkim w sądownictwie dyscyplinarnym przed organami samorządu, będąc w istocie
najbardziej typowym sposobem realizacji tego obowiązku.
R. Sztyk [15] wskazał dodatkowo, że sądownictwo dyscyplinarne sprawowane przez
samorządy zawodów prawniczych jest elementem wymiaru sprawiedliwości objętym
gwarancjami konstytucyjnymi.
P. Przybysz [16] przywołuje w swym opracowaniu bogate orzecznictwo Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu dotyczące pojęcia sądu (w rozumieniu art. 6
Konwencji). Trybunał uznał [17] za sąd również organy sprawujące sądownictwo dyscyplinarne.
Trybunał dopuścił możliwość, że organy dyscyplinarne orzekające w sprawie mogą nie mieć
wszystkich przymiotów właściwych sądowi (m.in. podległość sędziów wyłącznie ustawom,
odpowiednio długa kadencja i inne gwarancje zabezpieczające przed odwołaniem bez powodu
itd.), pod warunkiem że od takiego orzeczenia przysługiwać będzie obywatelowi prawo
odwołania, które zostanie rozpoznane przez organ spełniający wszystkie wymagania określone
w art. 6 Konwencji.
Zagadnienia sądownictwa dyscyplinarnego stanowiły także przedmiot orzekania
Trybunału Konstytucyjnego. Podawano w wątpliwość, czy organy orzekające w sprawach
dyscyplinarnych mogą być uznawane za sąd i czy sądownictwo dyscyplinarne nie przeczy
prawu do dwuinstancyjnego postępowania [18]. Trybunał Konstytucyjny [19] stanął na stanowisku, że art. 45 Konstytucji, zapewniający każdemu prawo do sądu, gwarancji tej nie łączy z
dwuinstancyjnością rozpoznania sprawy przez sąd, jeżeli sprawa od początku do końca nie
podlegała kognicji sądownictwa. Trybunał wskazał również, że choć władza sądownicza
stanowi monopol władzy państwowej, nie wyklucza to legalności działania innych,
niepaństwowych organów utworzonych w celu rozstrzygania sporów o prawa – jeżeli wyraźne
przepisy ustawowe możliwość taką stwarzają – czyli np. w wypadku sądów dyscyplinarnych
tworzonych na podstawie ustaw szczególnych lub w ramach korporacyjnych struktur
organizacyjnych.
Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku [20], że sądownictwo dyscyplinarne
zapewnia członkom danej korporacji niezbędną swobodę i niezależność przy wykonywaniu
zawodu. Ujęcie sądownictwa dyscyplinarnego w takie właśnie ramy pozwala wyznaczyć
odmienny zakres kontroli sądowej. Trybunał przestrzegł, by ta kontrola – będąca w istocie
instrumentem nadzoru nad samorządami zawodowymi – nie stała się uprawnieniem
zakreślonym zbyt szeroko.
P. Przybysz [21] zwrócił uwagę na kwestię wzajemnych relacji pomiędzy sądownictwem
powszechnym i sądownictwem administracyjnym a sądownictwem dyscyplinarnym, celnie
wskazując, że „odpowiedzialność dyscyplinarna przed organami złożonymi z członków tej
samej grupy zawodowej jest powszechnie uznawana za przywilej danej grupy zawodowej. Ten
przywilej ma racjonalne uzasadnienie – organy dyscyplinarne orzekają w sferze etyki i godności
zawodowej, wobec czego muszą być złożone z osób potrafiących określić wymagania etyczne i
profesjonalne wobec osoby obwinionej o przewinienie dyscyplinarne. Należy zastanowić się,
czy badanie przez sądy powszechne spraw dyscyplinarnych co do meritum nie prowadziłoby do
podważenia racji leżących u podstaw tego rodzaju systemów odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Z kolei poddanie tych spraw jurysdykcji Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza poddanie
orzeczeń dyscyplinarnych jedynie kontroli zgodności z prawem”.
Jeszcze przed opublikowaniem projektu ustawy o postępowaniu dyscyplinarnym
wobec osób wykonujących niektóre zawody prawnicze zainteresowane środowiska wzywały,
by nie pozostawać biernym wobec antykorporacyjnej propozycji wyłączenia sądownictwa
dyscyplinarnego z zakresu kompetencji samorządów (pkt 5 programu działania rządu –
„Solidarne Państwo”[22].
Zwolennikiem koncepcji ujednoliconego sądownictwa dyscyplinarnego był
S. Waltoś [23], wskazując, że „coraz bardziej nagląca jest potrzeba utworzenia wspólnego
sądownictwa dyscyplinarnego dla sędziów i prokuratorów, w przyszłości obejmującego także
adwokatów, radców prawnych i notariuszy”.

Poglądy na zagadnienia związane z sądownictwem dyscyplinarnym
po opublikowaniu projektu ustawy o postępowaniu dyscyplinarnym
wobec osób wykonujących niektóre zawody prawnicze

Proponowane zmiany spotkały się ze sprzeciwem środowisk objętych projektem
regulacji. Już po opublikowaniu projektu przedstawiciele poszczególnych środowisk tzw.
zawodów prawniczych podnosili: „samorząd adwokacki powoli przestaje istnieć. Jeśli
ministerialne propozycje staną się obowiązującym prawem, to z zakresu art. 17 ust. 1
Konstytucji znikną, ku wygodzie ministra – prawnicze samorządy zawodów zaufania
publicznego. Nie sama przecież nazwa decyduje o ich usytuowaniu w porządku prawnym
państwa, lecz uprawnienia, którymi dysponują” [24].
Krytycznie do projektu ustawy odniósł się K. Parulski, prezes Zarządu Głównego
Stowarzyszenia Prokuratorów RP [25], wskazując, że we wszystkich systemach prawnych celem
stowarzyszeń i samorządów zawodowych jest m.in. kontrolowanie postaw etycznych i
dbałość o jakość szeregów, a także zabezpieczenie przed zakusami władzy wykonawczej na
chęć wpływania na samorządową samoregulację. Spośród organów i instytucji służących
wykonaniu tych zadań K. Parulski szczególną rolę przypisał sądownictwu dyscyplinarnemu,
które w jego osądzie pozostaje zasadniczym fundamentem samorządu adwokatów, radców
prawnych i notariuszy. Autor jest zwolennikiem ujednolicenia postępowań dyscyplinarnych
sędziów i prokuratorów, podnosząc, że: „rozszerzenie sprawdzonych i cieszących się
uznaniem sędziów rozwiązań prawa o ustroju sądów powszechnych jedynie na stan
prokuratorski uczyniłoby zadość postulatom głoszonym przez środowiska prawnicze – w tym
Stowarzyszenie Prokuratorów RP”.
Na stronach internetowych Naczelnej Rady Adwokackiej ukazało się stanowisko jej
Prezydium podjęte na posiedzeniu w dniu 21 marca 2006 roku dotyczące projektu ustawy, w
którym stwierdzono m.in., że przedmiotowa regulacja jest głęboko sprzeczna z istotą
samorządu adwokackiego (pkt 1). Wyrażono również stanowczy sprzeciw wobec
proponowanych zmian (pkt 10). W zajętym stanowisku przypomniano o dotychczasowej
szczególnej pozycji Ministra Sprawiedliwości posiadającego uprawnienia nadzorcze i
uprawnienia do inicjowania postępowań dyscyplinarnych (pkt 6) oraz o zasadzie przyjętej we
wszystkich państwach Unii Europejskiej, która pozostawia sądownictwo dyscyplinarne w
gestii samorządów – z zaznaczeniem, że istnieją pewne modyfikacje dopuszczające
podleganie bezpośredniej kontroli sądów powszechnych w trybie odwoławczym (pkt 7).
Z. Klatka [26] – prezes Krajowej Rady Radców Prawnych podniósł, że samorząd
poszczególnych zawodów prawniczych musi być niezależny, posiadać uprawnienia do
formułowania zasad etyki zawodowej i nadzoru nad należytym wykonywaniem zawodu –
także poprzez sądownictwo dyscyplinarne. Opinię swoją oparł [27] na orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego i wymaganiach związanych z przynależnością do Unijnej Rady Adwokatur i
Stowarzyszeń Prawniczych.
Przytoczony wyżej przegląd dawniejszych i obecnych poglądów przedstawicieli
świata nauki i poszczególnych środowisk prawniczych skłania do przyjęcia poglądu, że idea
wprowadzenia ustawy o wspólnym postępowaniu dyscyplinarnym spotyka się – generalnie –
z brakiem aprobaty.

Przegląd postulowanych zmian w istniejącym
sądownictwie dyscyplinarnym

Dyskusja nad kształtem sądownictwa dyscyplinarnego nie zaczęła się z chwilą
opublikowania projektu ustawy o sądownictwie dyscyplinarnym wobec osób wykonujących
niektóre zawody prawnicze. Dyskusja ta trwała od dawna – wewnątrz poszczególnych grup i na
łamach ich wydawnictw zawodowych. Zastanawiano się więc – co winno zostać zmienione w
przepisach regulujących podstawy odpowiedzialności zawodowej, katalogu kar, procedurze.
Poniżej zaprezentowany będzie krótki przegląd zajętych stanowisk. Celem tej prezentacji jest
uświadomienie, że – kolokwialnie rzecz ujmując – nie ma sensu wyważanie otwartych drzwi.
W toku praktycznego stosowania poszczególnych regulacji środowiska prawnicze same
znalazły luki, niejasności i niedociągnięcia, których wyeliminowanie z pewnością wydatnie
wpłynęłoby na jakość postępowań dyscyplinarnych. To z kolei być może pozwoliłoby na
uniknięcie zarzutów, że postępowania te nie spełniają swej funkcji, są nieefektywne itp.
A. Herzog [28] wskazał, że przepisy dotyczące postępowania dyscyplinarnego
prokuratorów zawierają wiele luk i rozwiązań wątpliwych, a ich stosowanie powoduje
rozmaite trudności. Przykładem niespójności legislacyjnej jest według niego kwestia okresu,
w jakim trwa zawieszenie prokuratora w czynnościach i związana z nią możliwość obniżenia
wynagrodzenia zawieszonemu. Autor rzecz całą opiera na przypadku, który pojawił się w
praktyce – wskazując: „jeżeli orzeczenie sądu dyscyplinarnego o wydaleniu prokuratora ze
służby uprawomocniło się w pierwszej instancji, pociąga ono utratę stanowiska prokuratora z
mocy prawa z chwilą uprawomocnienia. Natomiast jeżeli w sprawie orzekał sąd
dyscyplinarny drugiej instancji, to jego orzeczenie powoduje takie konsekwencje dopiero z
dniem upływu terminu do wniesienia kasacji przez strony (obwinionego i rzecznika
dyscyplinarnego), a więc po trzydziestu dniach od daty doręczenia stronie orzeczenia z
uzasadnieniem. Jeżeli zaś w tym terminie kasację wniesiono, utrata z mocy prawa stanowiska
prokuratora następuje dopiero z dniem wydania orzeczenia o oddaleniu kasacji lub
pozostawienia jej bez rozpoznania. Przez okres trwania postępowania prokurator może być
zawieszony w czynnościach. W okresie zawieszenia w czynnościach, na wniosek
przełożonego dyscyplinarnego, można obniżyć zawieszonemu prokuratorowi wynagrodzenie
do 50% na czas trwania zawieszenia. Zawieszenie w czynnościach ustaje z mocy prawa m.in.
z chwilą prawomocnego zakończenia postępowania dyscyplinarnego. Zatem z chwilą
wydania przez sąd dyscyplinarny drugiej instancji orzeczenia wymierzającego karę
dyscyplinarną wydalenia ze służby – ustaje z mocy prawa zawieszenie w czynnościach, a co
za tym idzie równoczesne obniżenie wynagrodzenia, jeśli było ono orzeczone. Prokurator
ukarany nie przestaje więc wcale być prokuratorem, a co więcej ma prawo domagać się
wynagrodzenia w pełnej wysokości od dnia wydania orzeczenia sądu drugiej instancji. (...)
Obowiązujący stan prawny prowadzić może do takich paradoksów, że sytuacja prawna – a co
za tym idzie również materialna – prokuratora wydalonego ze służby prawomocnym
orzeczeniem sądu dyscyplinarnego drugiej instancji może ulec znacznej poprawie w stosunku
do sytuacji, w jakiej znajdował się on po nieprawomocnym orzeczeniu
pierwszoinstancyjnym, kiedy nadal zawieszony był w czynnościach i otrzymywał jedynie
50% wynagrodzenia. Ponieważ jest regułą iż od wydania prawomocnego orzeczenia do
rozpoznania wniesionej przez ukaranego kasacji mija co najmniej wiele miesięcy – wnioski
nasuwają się same”.
W. Sarnowski [29] zwrócił uwagę, że wiele kwestii związanych z postępowaniem
dyscyplinarnym radców prawnych jest nieuregulowanych, wiele zaś regulacji wzbudza poważne
wątpliwości w praktycznym ich stosowaniu. Wątpliwości autora budzi m.in. kwestia momentu
rozpoczęcia postępowania dyscyplinarnego – brak bowiem jasnego wskazania – czy obejmuje
ono również postępowanie przed dziekanem oraz rzecznikiem dyscyplinarnym, czy tylko przed
sądem dyscyplinarnym. Autor zwraca też uwagę na nieprecyzyjną nomenklaturę pojęciową –
szczególnie w zakresie określania stron postępowania – tak na etapie postępowania
wyjaśniającego, jak i w toku postępowania właściwego. W. Sarnowski podejmuje również
problem możliwości wszczynania postępowania przed dziekanem Okręgowej Izby Radców
Prawnych, którą to możliwość przewidziano dla spraw mniejszej wagi. Określenie – sprawa
mniejszej wagi – jak słusznie podnosi W. Sarnowski jest określeniem wartościującym i może
wywoływać kontrowersje. W. Sarnowski wskazuje również na brak jasnej regulacji w
przedmiocie postępowania przed dziekanem OIRP. Powinno ono według niego opierać się na
jasnej regulacji prawnej, a nie na interpretacji opartej z konieczności na pewnych
domniemaniach co do zgodności z intencją ustawodawcy. Autor postuluje również
wprowadzenie zasady, że pisma procesowe w postępowaniu dyscyplinarnym powinny być
kierowane na adres miejsca zamieszkania obwinionego figurujący w samorządowych aktach
osobowych. W wypadku zaś niepodjęcia korespondencji pozostawałaby ona w aktach sprawy
dyscyplinarnej ze skutkiem doręczenia.
Istotne braki regulacyjne w przedmiocie postępowania dyscyplinarnego zauważa też
samorząd notarialny. D. Celiński [30] postuluje poszerzenie kręgu osób podlegających
odpowiedzialności dyscyplinarnej o aplikantów notarialnych i emerytowanych notariuszy
dokonujących czynności notarialnych w zastępstwie. Autor wskazuje również na niefortunność
art. 50 – prawa o notariacie, który jako przykład przewinienia zawodowego wskazuje oczywistą
i rażącą obrazę przepisów prawa. D. Celiński stawia pytanie, czy naruszenie przepisów
prawnych niestanowiące ich oczywistej i rażącej obrazy uwalnia od odpowiedzialności
dyscyplinarnej. D. Celiński postuluje, by orzekane kary pieniężne przeznaczać na cele
samorządu zawodowego – nie zaś na rzecz Skarbu Państwa. Autor zastanawia się jednocześnie
nad tym, czy orzeczenie sądu dyscyplinarnego wymierzające karę pieniężną może być tytułem
egzekucyjnym. Stawia też pytanie, czy uchylanie się od wpłacenia orzeczonej kary pieniężnej
stanowi uchybienie powadze lub godności zawodu i rodzi ponowną odpowiedzialność
dyscyplinarną. D. Celiński przygląda się też problemowi kary polegającej na pozbawieniu
prawa prowadzenia kancelarii. D. Celiński wskazuje, że ustawa posługuje się w tym miejscu
sformułowaniem nader nieprecyzyjnym. Wedle wykładni gramatycznej pozbawienie prawa
prowadzenia kancelarii nie jest bowiem równoznaczne z pozbawieniem prawa wykonywania
zawodu, a więc z niemożliwością dokonywania czynności notarialnych. Podkreśla, że ustawa w
żaden sposób nie precyzuje warunków orzeczenia tej kary, zasad jej wykonywania i skutków,
jakie powoduje jej orzeczenie dla ukaranego. D. Celiński wskazuje mankament polegający na
braku rozwiązania pośredniego pomiędzy karą pieniężną – a najsurowszą – taką jak kara
definitywnego pozbawienia prawa prowadzenia kancelarii. Autor odwołuje się w tym miejscu
do instytucji znanych postępowaniom dyscyplinarnym adwokatów i radców prawnych – a
polegających na zawieszeniu w czynnościach lub czasowym zakazie wykonywania patronatu –
i postuluje ich przeniesienie na grunt postępowania dyscyplinarnego notariuszy. D. Celiński
zatrzymuje się też nad problemem – czy, i na ile, rzecznik dyscyplinarny związany jest
wnioskiem o wszczęcie postępowania, oraz czy może prowadzić quasi-postępowanie
przygotowawcze służące zebraniu materiału dowodowego, w szczególności zaś, czy ma prawo
wglądu w akta notarialne i możliwość przesłuchania świadków. Autor podejmuje też kwestię
braku regulacji dotyczącej ewentualnego wyłączenia rzecznika dyscyplinarnego. D. Celiński
wskazuje, że należałoby przyznać emerytowanemu notariuszowi uprawnienie do występowania
w charakterze obrońcy – bowiem za takim stanowiskiem przemawiają względy doświadczenia
zawodowego tej grupy osób.
W wypadku postępowań dyscyplinarnych adwokatów i radców prawnych coraz
częściej podnoszone są głosy o dopuszczenie jawności zewnętrznej w postępowaniach
dyscyplinarnych (pogląd taki wyrazili np. A. Bodnar i D. Pudzianowska [31] oraz Z. Klatka [32]). Z.
Klatka [33] podniósł dodatkowo, by rozważyć poszerzenie katalogu kar dyscyplinarnych,
zwiększenie ich dolegliwości, wydłużenie okresu przedawnienia, a także przyznanie
ministrowi prawa do polecania rzecznikowi dyscyplinarnemu wszczęcia postępowania i
uczestniczenia w nim na prawach strony.
Część przedstawicieli palestry [34] od dawna postulowała konieczność zaostrzenia kar i
wskazywała na wychowawczy charakter surowych środków dyscyplinarnych. Prezes
Naczelnej Rady Adwokackiej podnosił [35], że postępowanie dyscyplinarne musi zmienić swój
charakter z osłonowego na represyjny – mający na celu egzekwowanie i przestrzeganie
kodeksu etyki adwokackiej.
Najmłodszą korporacją zawodową z grupy objętej projektowaną ustawą są komornicy
sądowi. W wypadku tej grupy ustawodawca w ogóle nie uregulował części procesowej
postępowania dyscyplinarnego. Uregulowania ustawowe sprowadziły się wyłącznie do
przyjęcia, że od orzeczeń komisji dyscyplinarnej stronom przysługuje odwołanie do sądu
okręgowego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, do rozpoznania odwołania stosuje się
przepisy kodeksu postępowania cywilnego o apelacji, a od orzeczeń sądu okręgowego nie
przysługuje kasacja (art. 75 ust. 2 i 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji).
Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji [36] przewidywała, że w terminie 3
miesięcy od daty jej wejścia w życie prezesi sądów apelacyjnych na skutek nałożonego na
nich obowiązku (art. 107 ustawy) zwołują walne zgromadzenie komorników izb
komorniczych mających siedzibę w okręgu właściwego prezesom sądu. Walne zgromadzenia
dokonać zaś miały pierwszych wyborów członków Krajowej Rady Komorniczej, której
zadaniem było m.in. powołanie komisji dyscyplinarnej. Zrealizowanie wymienionych wyżej
procedur i utworzenie komisji stworzyło problem – w jaki sposób przeprowadzać
postępowanie dyscyplinarne i jakimi w tym względzie kierować się zasadami. Wobec, jak już
podniesiono wyżej, braku jakichkolwiek uregulowań ustawowych w tym przedmiocie, braku
przepisów wykonawczych w tym przedmiocie i powstałej w ten sposób luki, komornicy
znaleźli wyjście salomonowe poprzez przyjęcie, że istnieje delegacja ustawowa do
samodzielnego stworzenia przez korporację zasad, jakimi rządzić się ma postępowanie
dyscyplinarne. Delegacji tej upatrywano w art. 85 ust. 1 pkt 13 ustawy, który stanowi, że do
zakresu działania Krajowej Rady Komorniczej należy w szczególności (m.in.) wykonywanie
innych czynności przewidzianych przepisami prawa. Uznano zatem, że ustalenie trybu
działania komisji dyscyplinarnej jest właśnie wykonaniem innej czynności (wprawdzie nie
wiadomo, jakimi przepisami prawa przewidzianej) i w dniu 25 czerwca 1998 roku uchwałą nr
19 KRK zatwierdzony został regulamin pracy komisji dyscyplinarnej. Regulamin ten był
wielokrotnie zmieniany, a czynione zmiany nie miały charakteru drobnych poprawek w
postaci np. skreśleń poszczególnych jednostek redakcyjnych, dodania nowych, lub innych o
podobnym charakterze, ale przynosiły rozwiązania zasadnicze dla całego postępowania.
Zasadą przyjmowanych regulaminów było, iż stanowiły one normy podstawowe dla
komorniczego postępowania dyscyplinarnego, zaś w części regulaminowo nieunormowanej
odwoływano się do innych przepisów procesowych. Procedura dyscyplinarna od początku
oscylowała pomiędzy dwoma trybami postępowania – postępowaniem cywilnym i
postępowaniem karnym, nigdy zaś administracyjnym (!). Na to zaś, którą z procedur należy
posiłkowo stosować – wskazywał sam regulamin. Odesłanie następowało w dwojaki sposób.
Pierwszy sposób przewidywał, że w sprawach nieunormowanych regulaminem należy
stosować przepisy postępowania cywilnego lub karnego. Drugi zaś sposób wskazywał na
przyjęcie jednej z procedur w sposób pośredni. Wskazanie następowało poprzez takie
nagromadzenie i powtórzenie w treści regulaminu najistotniejszych dla danej procedury
zasad, by nie pozostawić wątpliwości, z którym porządkiem prawnym mamy w regulaminie
do czynienia.
Łącznie, na przestrzeni 8 lat, regulamin zmieniany był aż siedmiokrotnie.
W wypadku komorników sądowych należałoby zatem podnieść, że niezbędne jest
uregulowanie samego trybu postępowania dyscyplinarnego, a w szczególności wskazanie,
którą z procedur należy stosować w drodze odesłania – cywilną czy karną.

Uwagi końcowe [37]

Wyżej zaprezentowane przykładowe uwagi do już funkcjonujących postępowań
wskazują na oczekiwane przez środowiska prawnicze kierunki zmian. Zmian może nie
rewolucyjnych, ale takich, które pozwolą usprawnić i ulepszyć istniejący stan rzeczy. Takie
rozwiązanie zgodne byłoby najzupełniej z tzw. zasadą proporcjonalności, która każe
przeprowadzać zmiany ustaw jedynie w wypadkach niezbędnych i za pomocą minimalnych
środków, wystarczających do osiągnięcia zamierzonego celu [38]. Warto w tym miejscu
wskazać, że ocena skutków regulacji, jaką przedstawiło samo ministerstwo, przewiduje, że
wejście w życie proponowanych rozwiązań zrodzi konieczność zabezpieczenia minimum 90
etatów urzędniczych, 30 etatów orzeczniczych sędziów sądu apelacyjnego oraz 12 etatów
prokuratorskich. Łącznie przełoży się to na wydatki rzędu dwunastu milionów złotych.
Stosownie do powyższego należałoby poddać pod rozwagę ustawodawcy, czy nie udałoby się
osiągnąć zamierzonego celu (reforma sądownictwa dyscyplinarnego), wprowadzając zmiany
postulowane przez przedstawicieli poszczególnych zawodów, które to zmiany mogą
przynieść dobre efekty przy jednoczesnym niewielkim obciążeniu finansowym dla budżetu.

PRZYPISY

[1] M.in. I. T. Miecik, Prawo rynku, „Polityka” 2005, nr 38, s. 20–30; M. Budna, Oskarżyciel i skarżypyta, „Polityka” 2005, nr 20, s. 32–35; P. Pytlakowski, Plamy na togach, „Polityka” 2005, nr 21, s. 32–34; K. Burnetko, Ważniejsza racja niż korporacja, „Polityka” 2005, nr 31, s. 21; A. Goszczyński, Wiatr w togach, „Polityka” 2005, nr 6, s. 92–93; P. Pytlakowski, Prokurator na dożywociu, „Polityka” 2004, nr 41, s. 88–90; B. Wojciszke, Niebo gwiaździste nade mną, prawo moralne... pode mną, „Polityka” 2005, nr 6, s. 38–39.
[2] Pojęcie „niektóre zawody prawnicze” pojawia się w projekcie ustawy z 7 marca 2006 r. o postępowaniu dyscyplinarnym wobec osób wykonujących niektóre zawody prawnicze. Projektodawca w art. 1 wskazuje na krąg adresatów ustawy – a zatem określa, co należy rozumieć pod pojęciem „niektórych zawodów prawniczych”, i tak są to: sędziowie i asesorzy sądów powszechnych, prokuratorzy i asesorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, sędziowie sądów powszechnych i prokuratorzy p.j.o. p. w stanie spoczynku, adwokaci i aplikanci adwokaccy, radcowie prawni i aplikanci radcowscy, komornicy sądowi, aplikanci i asesorzy komorniczy, notariusze, asesorzy i aplikanci notarialni. Kwestia definiowania pojęć „wolny zawód”, „wolny zawód prawniczy” i „zawód prawniczy” doczekała się licznych interpretacji i omówień – np. K. Wojtczak, Pojęcie wolnego zawodu w świetle prawa, „Studia Prawnicze” 1997, z. 1; M. Szydło, Nabywanie uprawnień do wykonywania wolnych zawodów, „Państwo i Prawo” 2002, z. 7, s. 51–62; E. Skrzydło-Tefelska, Wykonywanie wolnych zawodów prawniczych w stosunkach pomiędzy UE a Polską, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska” 2000, vol. XXLVII, s. 151–165.
[3] Trafniejszej nomenklatury pojęciowej – organy ochrony prawnej używają m.in.: J. Bodio, G. Borkowski, T. Demendecki, Ustrój organów ochrony prawnej. Część szczegółowa, Kraków 2005, oraz B. Szmulik, M. Żmigrodzki, Ustrój organów ochrony prawnej, Lublin 2003.

[4] Choć zatem należy podać w wątpliwość trafność pojęcia „niektóre zawody prawnicze” (szczególnie w odniesieniu do sędziego, prokuratora czy komornika), w niniejszej pracy będzie ono używane.
3 Ż. Semprich, Komentarz – sąd zastąpi komisję dyscyplinarną, „Rzeczpospolita”, 18–19 marca 2006 r., s. C2.
[4]  Tamże.
[5 ] Tamże.
[6 ] T. Pietryga, Minister Ziobro chce dyscyplinować adwokatów, „Gazeta Prawna”, 8 lutego 2006 r.,
dodatek „Prawnik”, s. 2.
[7]  Projekt z 7 marca 2006 r. – publikowany m.in. w „Nowej Currendzie. Miesięczniku Komorników
Sądowych” 2006, z. 3, s. 111–157.
[8]  Uzasadnienie do projektu ustawy o postępowaniu dyscyplinarnym wobec osób wykonujących niektóre zawody prawnicze – publikowane m.in. w „Nowej Currendzie. Miesięczniku Komorników Sądowych” 2006, z. 3, s. 158–167.
[9] J. Jabłońska-Bonca, Archetypy mitów w dyskusjach o prawie, „Państwo i Prawo” 1995, z. 10–11, s. 3– 14.
[10]  J. Jabłońska-Bonca, Archetypy mitów w dyskusjach o prawie, „Państwo i Prawo” 1995, z. 10–11, s. 3.
[11] Przeciwieństwem mitu współczesnego jest mit archaiczny – sfabularyzowany, J. Jabłońska-Bonca, Archetypy mitów w dyskusjach o prawie, „Państwo i Prawo” 1995, z. 10–11, s. 3.
[12] A. Wasilewski, Prawo do sądu w sprawach dyscyplinarnych, „Przegląd Sądowy” 2001, z. 9, s. 43–44.
[13 ] P. Przybysz, Prawo do sądu w sprawach dyscyplinarnych, „Państwo i Prawo” 1998, z. 8, s. 68.
[14]  „W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony” – art. 17 ust. 1 Konstytucji.
[15]  R. Sztyk, Odpowiedzialność dyscyplinarna notariuszy, „Rejent” 2005, z. 4, s. 139.
[16]  P. Przybysz, Prawo do sądu w sprawach dyscyplinarnych, „Państwo i Prawo” 1998, z. 8, s. 68–69.
[17] Orzeczenie ETPC w Strasburgu z 18 czerwca 1984 r. w sprawie Campbell i Fell (A.80, s. 40–41), za: P. Przybysz, Prawo do sądu w sprawach dyscyplinarnych, „Państwo i Prawo” 1998, z. 8, s. 77.
[18] W postępowaniu dyscyplinarnym komorników sądowych w pierwszej instancji orzeka komisja
dyscyplinarna działająca przy Krajowej Radzie Komorniczej, od jej orzeczeń służy zaś odwołanie do sądu okręgowego – wydział pracy i ubezpieczeń – art. 75 Ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, Dz.U. Nr 133, poz. 882 z późn. zm.
[19] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97, Dz.U. z 1998 r. Nr 158, poz. 1043.
[20] Uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97, Dz.U. z 1998 r. Nr 158, poz. 1043.
[21] P. Przybysz, Prawo do sądu w sprawach dyscyplinarnych, „Państwo i Prawo” 1998, z. 8, s. 75.
[22] R. Sztyk, Z działalności samorządu notarialnego. Samorząd notarialny w kształtowaniu statusu
notariusza, „Rejent” 2005, z. 10, s. 190.
[23] S. Waltoś, Prokuratura – jej miejsce wśród organów władzy, struktura i funkcje, „Państwo i Prawo” 2002, z. 4, s. 14.
[24] J. Agacka-Indecka, Samorząd adwokacki powoli przestaje istnieć, „Rzeczpospolita”, 10 kwietnia 2006 r., s. C4.
[25]  K. Parulski, Jeden schemat dla bardzo różnych profesji, „Rzeczpospolita”, 19 kwietnia 2006 r., s. C4.
[26] Za: K. Sobczak, To zamach na prawniczy samorząd, „Rzeczpospolita”, 23 marca 2006 r., s. C3.
[27] Bez powołania źródeł.
[28] A. Herzog, Niektóre problemy postępowania dyscyplinarnego wobec prokuratora, „Prokuratura i Prawo” 2003, z. 12, s. 158–159.
[29] W. Sarnowski, Postępowanie dyscyplinarne, „Radca Prawny” 2004, z. 4, s. 20–25.
[30] D. Celiński, Odpowiedzialność dyscyplinarna notariusza, „Rejent” 2004, z. 6, s. 31–52.
[31] A. Bodnar, D. Pudzianowska, Korporacje na bakier ze standardami, „Rzeczpospolita”, 16 stycznia
2006 r., s. C4.
[32] Za: K. Sobczak, To zamach na prawniczy samorząd, „Rzeczpospolita”, 23 marca 2006 r., s. C3.
[33] Za: K. Sobczak, To zamach na prawniczy samorząd, „Rzeczpospolita”, 24 marca 2006 r., s. C3.
[34] Sprawozdanie z narady prezesów sądów dyscyplinarnych, sędziów Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, rzeczników dyscyplinarnych i zastępców Rzecznika Dyscyplinarnego Naczelnej Rady Adwokackiej z 28 marca 1998 r. – sprawozdawca Z. Dyka, opublikowano w „Palestrze” 1998, Nr 7–8, s. 208.
[35] Sprawozdanie z narady prezesów sądów dyscyplinarnych, sędziów Wyższego Sądu Dyscyplinarnego, rzeczników dyscyplinarnych i zastępców Rzecznika Dyscyplinarnego Naczelnej Rady Adwokackiej z 28 marca 1998 r. – sprawozdawca Z. Dyka, opublikowano w „Palestrze” 1998, Nr 7–8, s. 207.
[36] Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji, Dz.U. Nr 133, poz. 882.
[37] Przedmiotem niniejszego opracowania nie jest komentowanie proponowanych zmian – a jedynie
naszkicowanie problemu potrzeby ich wprowadzenia. Wskazać jednak krótko wypada dostrzeżone
mankamenty przyjętych w projekcie ustawy rozwiązań (np. brak definicji pojęcia przewinienia zawodowego, brak wspólnego katalogu kar, brak kodyfikacji uniwersalnych kanonów etycznych wszystkich grup objętych regulacją, pominięcie odpowiedzialności dyscyplinarnej referendarzy, wyeliminowanie instytucji rzecznika dyscyplinarnego, niezachowanie proporcji właściwych postępowaniu dyscyplinarnemu – ocenianemu w gradacji nagannych zachowań społecznych jako stosunkowo mało groźne – i przenoszenie na jego grunt instytucji właściwych postępowaniu karnemu – za: K. Parulski, Jeden schemat dla bardzo różnych profesji, „Rzeczpospolita”, 19 kwietnia 2006 r., s. C4.
[38]  K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 136 i n.